欧美PPP案例：承诺与陷阱

huosan22

前言：PPP或3P（Public-Private Partnerships）项目投资近几年在中国增长迅猛，财政部PPP中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第6期季报》显示，截至2017年第一季度，PPP全国入库项目共计12287个，累计投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，投资额为2.9万亿元，落地率为34.5%，其中也包括输水管道PPP项目。随着大量项目落地，PPP模式在实践中证明了其是加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要手段。本人近期读到的一篇相关文章（作者不详，刊登在《经济学人》上），介绍了欧美国家PPP项目的发展，觉得有必要翻译出来供业内人士参考。

如何以及何时在基础设施项目中使用私人资金

Public-private partnerships: their promise and their pitfalls

沿着连接芝加哥到俄亥俄州的250公里的延伸线向东，美国印第安纳州收费公路（美国私人投资）于1956年投于运营，中途设有八对休息站。随着汽车变得更快，人们无需中间加油，很少停车或吃饭，70年代有3处休息站关闭，即使租金全免，餐厅也被迫关闭了，剩下的休息站也不断减少，且年久失修，一些开过这条收费高速公路的人对印第安纳州的持久记忆是肮脏的厕所。


那些休息站现在终于可以得到改造，澳大利亚基础设施基金（IFM）正在对收费高速公路休息站投资3千4百万美元，这是一项价值2亿美元的升级计划的一部分。道路长度的一半是57座桥梁，正在用被称为“裂缝加工”的修复方法重新铺设，比简单地在路面上修补其寿命更长。IFM在2015年以58亿美元的交易获得了66年的租赁期权，他们认为私营企业有长期投资的正确动力参与运营管理。路面改善使爆胎减少，意味着更少的交通堵塞，更多的道路使用者和更多的收入。


美国政客们都同意需要升级美国破损的道路和桥梁。唐纳德·特朗普总统承诺提供1万亿美元的基础设施投资。他的商业秘书威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）非常热衷于让私营部门参与投资。他的副总统Mike Pence是当时宣布收费公路升级的印第安那州州长。但这项工作之前进行的并不顺利，2006年出售道路的立法几乎没有通过：有人担心私人业主会削弱维修和服务。之后在私营建成的新道路上收费的计划也失败了。首次收购印第安纳州收费公路的重大债务重组也流产了（IFM随后进行了收购）。这个故事表明私人和政府伙伴关系（PPP）在基础设施方面的承诺，但也有风险。

将政府部门需求与私营部门资本挂钩应该是一个不错的组合。智库麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）认为，每年约有2.5万亿美元用于道路，铁路，港口，给排水管道，电信系统和其他基础设施，但仍远低于从现在至2030年每年所需的大约3.3万亿美元。平均欠帐水平是国内生产总值GDP的0.4％（见上图，中国，日本和澳大利亚在2008-2013年超额完成基建投资-编者注）。当政府公共财政开始飙升时，资本支出（基建投资）通常是首先要做的一件事。


同时，政府债券的收益率很低，加上人的寿命延长，意味着养老金收益赶不上其他相当安全的资产，这些资产提供了一个稳定的通货膨胀回报，以保障提供给退休人员的收入。机场，收费公路，海港和公用事业产生的稳定收费收入似乎是理想的。资产经理，如安大略教师养老基金，已经在基础设施投资方面建立了自己的途径，其他人通过专业基金经理（如IFM）投入资金。这些在过去十年中筹集了超过2600亿美元，其中包括去年的470亿美元（见下图表）。

PPP因此承诺应对大量的欠帐：基础设施; 财政空间（fiscal space，通过减税和投资老化的道路、铁路、能源和电信网络来刺激经济）; 长期安全的证券; 以及总需求和就业机会。如果应对合理，公共基础设施的使用者就可以从私营企业的创新和效率上获益。然而，过去PPP项目很少是因为私人经费没有达到其承诺的数目。问题大致分为三类：

• 消除消费者的行为忧虑;
  
• 经常把项目搅黄的政治利益;
  
• 找到妨碍各方利益的财务和激励机制的症结。
  

所有国家都存在对基本服务私有化的焦虑，一开始公众反对，但也有不一致的声音，英国似乎对私人参与运营水务公司相当宽松，但对私人收费公路相当冷淡。相反的是，私人收费公路是澳大利亚生活的一个特点，但在那里水私有化仍然是有争议的，很大程度上取决于公众习惯了什么。电信和电力资产的私人所有权通常比公路更加舒适。然而，电缆和电力网络至少与道路一样重要，或许更加重要。


无论何种逻辑，焦虑的公众群体是产生激进政治家的土壤，管理思路的变化往往会搅黄一个3P项目，也可能赢得公众对其的支持。例如，去年在北卡罗来纳州的立法委员投票否决了2014年商定的3P收费公路项目，现在正在进行独立审查。澳大利亚墨尔本的一个东西走向的3P收费公路在公众反对后被取消。政治家们喜欢立竿见影的项目，而良好基础设施项目更需要精心准备和长期酝酿。IFM的Kyle Mangini表示：“每个人都想去剪彩。” “但是政治周期是四到五年，而基础设施建设周期是五到十年。”即使有这些问题，同样也可以看到建立公众对私人基础设施的支持的样板，例如，业内专家对“澳大利亚模式”大加赞赏，范围包括从港口，道路到新医院和新学校等。


第三个是实质性的难题，涉及3P项目经营权和财务结构，纳税人，政治家，银行和基金经理也参与其中。首先需要确定与公共财政相比私人资本是否以及如何提供优势服务，太多的政府引进私人资本的主要目的不是这样的，而是为了遵守不超过公共借款或债务上限的财政规则。全球基础设施投资者协会的安迪·罗斯（Andy Rose）说：“如果初衷是为了规避公共部门的资产负债表，那么将很难谈出一个很好的交易。”


正确的方法是最佳管理和分配风险，政府能够以较低的利息廉价借钱，私人资本的成本较高。商业激励通常使私营企业在推动施工和运营成本下降的同时，使用户对服务感到满意。通常当有收费，道路通行费，机场费用或水电费收入来源时，3P效果最佳。在需要公共补贴来加强回报的情况下运行效果不佳，其合作条款可能会修改。当私人资本遇到无法衡量或合理承担的风险，例如由于监管许可的延误或国家根本无法裁员的“尾端风险”，如核电厂不能投产，成本超支的情况时，效果会很差。政客们可能会将3P看作是将所有风险推向私人一方的出路，精明的一方会回避这种交易。

有一系列的政府采购方式可供选择，其中之一是由税收资助项目，例如，去年洛杉矶投票通过提高本地销售税0.5％来支付基建费用。另一个渠道是私人投资项目，例如伦敦门户港，这是一个迪拜港口运营商DP World建造的泰晤士河的深水港口。在被公共管理的私有化公用设施之间，或私人经营者要求建造医院或机场候机楼，然后经营或管理一段固定期限，以换取其产生的收入或商定的费用。Crossrail是伦敦的一个大型项目（如上面的照片），这是另一种混合合作的例子，固定资产由私营部门建造，但所有权仍然是公众的。罗斯先生说，正确的采购模式取决于个别项目。不过，纳税人最终是缴纳税款，票价，通行费或票据。


PPP模式虽然在澳大利亚，英国和加拿大更为成熟，但正在慢慢地获得美国的青睐，一个例子是纽约拉瓜迪亚机场的新航站楼。特朗普先生的基础设施计划会给3P带来多大的推动？唯一具体的细节似乎是商定股权投资者的税收减免。但是，一家大型建筑公司的3P基础设施业务部门负责人说，私人资本短缺并不是主要问题，相反，一大笔钱正在追逐适合私营部门参与的3P项目。


在私人公司投标项目之前，需要进行许多基础工作，如环境研究和详细的风险评估。加拿大和澳大利亚在3P基础设施方面取得良好成果的一个原因是他们有专门从事修饰项目的机构。在美国获得项目进展要困难得多，承包商必须处理联邦和地方不同部门的大量监管机构。精简计划和许可证是艰苦的工作，特朗普先生有耐心吗？

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